Promulgada
no dia 2 de junho de 1992, a Lei 8.429, conhecida como Lei de Improbidade
Administrativa é, na avaliação do presidente do Supremo Tribunal Federal (STF),
ministro Ayres Britto, “o mais denso e importante conteúdo do princípio da
moralidade, do decoro e da lealdade”. Em seus vinte anos de vigência, a norma,
para Ayres Britto, revolucionou a cultura brasileira, ao punir com severidade
os desvios de conduta dos agentes públicos. “A Lei de Improbidade
Administrativa é revolucionária porque modifica para melhor a nossa cultura”,
afirma. “Com ela, estamos combatendo com muito mais eficácia os desvios de
conduta e o enriquecimento ilícito às custas do Poder Público”.
Foi
justamente essa motivação que norteou a sua proposição: dotar o ordenamento
jurídico de um instrumento eficaz de combate à corrupção. Na exposição de
motivos do Projeto de Lei 1.446/1991, encaminhado pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional, o então ministro da Justiça, Jarbas Passarinho, assinalava
que “uma das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o País é a
prática desenfreada e impune de atos de corrupção no trato com os dinheiros
públicos”. O objetivo do projeto de lei era criar mecanismos de repressão que,
para ser legítimo, “depende de procedimento legal adequado”, sem “suprimir as
garantias constitucionais pertinentes, caracterizadoras do Estado de Direito”.
Defesa
de princípios:
A
Lei de Improbidade Administrativa regulamenta o artigo 37 da Constituição da
República, que ordena os princípios básicos da Administração Pública
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e prevê
expressamente a imposição de sanções para atos de improbidade. O texto legal
especifica tais atos em três categorias principais: enriquecimento ilícito,
prejuízo ao Erário e atentado contra os princípios da Administração Pública. As
penas fixadas incluem a perda de bens acrescidos indevidamente ao patrimônio, o
ressarcimento integral do dano ao Erário, a perda da função pública, a
suspensão dos direitos políticos e o pagamento de multa.
Nos
vinte anos de vigência, a Lei 8.429 resultou, segundo levantamento do Conselho
Nacional de Justiça (CNJ) até março deste ano, em 4.893 condenações nos
Tribunais de Justiça estaduais e 627 nos Tribunais Regionais Federais. Sua
aplicação, porém, ainda é motivo de diversas discussões no âmbito do Poder
Judiciário, tanto por meio de recursos às condenações impostas quanto por
questionamentos diretos sobre o teor e a constitucionalidade da lei. Muitas
delas desembocam ou têm origem no Supremo Tribunal Federal.
Foro
por prerrogativa de função:
O
tema mais recorrente nos recursos contra condenações por improbidade que chegam
ao STF diz respeito ao foro competente para julgar tais casos. É que a Lei
10.628/2002 alterou o artigo 84 do Código de Processo Penal para estabelecer o
chamado foro por prerrogativa de função de autoridades e ex-autoridades,
inclusive em processos relativos a atos de improbidade administrativa.
Na
prática, a lei retirava a competência do juízo de primeiro grau para julgar
prefeitos, governadores e ministros de Estado, que passariam a ser processados
por improbidade nos Tribunais de Justiça, no Superior Tribunal de Justiça e no
próprio STF, respectivamente – da mesma forma que ocorre em processos
criminais. A prerrogativa era garantida inclusive quando a denúncia fosse feita
mesmo com o agente político não estando mais no exercício do cargo.
Em
duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 2797 e 2860), o Plenário do
STF julgou inconstitucional a Lei 10.628/2002. O entendimento foi o mesmo que
levou a Corte, em agosto de 1999, a cancelar a Súmula 394, que preservava a
competência especial após a cessação do exercício: a de que a ampliação da
regra do chamado “foro privilegiado” não foi contemplada pela Constituição de
1988. No caso específico das autoridades processadas por improbidade, o
fundamento foi o de que a legislação infraconstitucional não poderia ampliar a
competência dos Tribunais Superiores fixada na Constituição.
O
julgamento das duas ADIs ocorreu em 15 de setembro de 2005. Em maio de 2012, ao
examinar embargos de declaração opostos pelo procurador-geral da República, o
Plenário acolheu a proposta de modulação de efeitos da declaração de
inconstitucionalidade da Lei 10.628/2002 para que a decisão de
inconstitucionalidade tenha eficácia desde aquela data.
Com
base na decisão na ADI 2797, o STF passou a devolver às instâncias ordinárias
os processos que tinham como parte ex-ocupantes de cargos públicos que
pretendiam ser processados em foros especiais.
Fonte: STF-CF/CG,AD.
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